מסע אל לב האפלה של משטר ההיתרים

בחודש שעבר פירסם "המוקד להגנת הפרט" את "משטר ההיתרים", דו"ח מדהים בגילוים וברמת הפרטנות שלו על היקום המקביל שיצרה ישראל ב"מרחב התפר". עיקר המידע בדו"ח נאסף מדו"חות של האו"ם (המשרד לתיאום עניינים הומניטריים, OCHA) ומתשובות המדינה ל-76 עתירות לבג"ץ שהגיש המוקד סביב משטר ההיתרים במרוצת השנים. כצפוי, עבר הדו"ח באפס כיסוי תקשורתי.

25 התחנות הבאות במסע אל ארץ ההיתרים נלקחו מתוך הדו"ח הזה. תחנות ההתרעננות שפזורות ביניהן לקוחות ממקורות שיצוינו בשמם.

* * *

1. "מרחב התפר" – שטחי הגדה המערבית שסופחו דה-פקטו לישראל על ידי חומת ההפרדה. כיום חיים 7,500 פלסטינים במרחב התפר, כלואים בין החומה לקו הירוק. עם השלמת החומה, יגיע מספרם ל-30,000. מרחב התפר הכולל יפקיע 9.4% משטחי הגדה.

2. למעלה ממחצית האדמות במרחב התפר הן קרקעות פלסטיניות פרטיות שהופקעו מתושבים המתגוררים ממזרח לחומה.

3. כדי להיכנס למרחב התפר, הפלסטינים נזקקים להוציא היתרים מיוחדים. יתירה מזאת, גם תושבי הקבע של הכפרים במרחב התפר צריכים להוציא היתר שמאשר להם להמשיך לחיות על אדמתם מימים ימימה. בניגוד לעקרון המשפטי שקובע כי אדם זכאי להימצא בכל מקום בארצו למעט בנסיבות חריגות שעול הצדקתן נופל על הרשות, במרחב התפר המצב הפוך: אף אדם אינו זכאי להימצא בארצו למעט בנסיבות חריגות שעול הצדקתן נופל על האדם עצמו.

4. תיקון: על הפלסטיני, לא על האדם. משטר ההיתרים במרחב התפר מונהג על בסיס אתני. ישראלים ותיירים יכולים לנוע בחופשיות מתוך ואל תוך האזור.

* * *

"מדינת ישראל רואה במשטר ההיתרים משטר של פריבלגיות… בניגוד למשטר של זכויות, שכאמור מחייב את המדינה להימנע מפגיעה בזכויות של הפרט ואף לפעול למען הגשמתן, במשטר של פריבלגיות הריבון יכול להעניק שירות לאוכלוסיות מסוימות (או למנוע אותו מהן) במסגרת החלטה מינהלית כפררוגטיבה של המדינה." (הביורוקרטיה של הכיבוש, יעל ברדה, הוצאת מכון ון ליר והקיבוץ המאוחד, 2012, עמ' 89).

* * *

5. "הנסיבות החריגות" שמתירות שהות במרחב התפר מחולקות ל-13 קטגוריות, שמייצרות 13 סוגי היתרים: תעודת תושב קבע, היתר חקלאי קבוע, היתר חקלאי זמני, היתר מסחר, היתר תעסוקה, היתר צרכים אישיים, היתר עובד הוראה, היתר עובד ארגון בינלאומי, היתר עובד הרשות הפלסטינית, היתר עובד תשתית, היתר צוות רפואה, היתר תלמיד והיתר קטין.

6. המלים "תושב קבע" ו"חקלאי קבוע" מטעות: כל ההיתרים במרחב התפר זמניים. רובם ניתנים ל-3 חודשים וההיתר הממושך ביותר ניתן לשנתיים. כפלסטיני, מצבך במרחב התפר תמיד זמני, גם אם שם נולדת או עבדת כל חייך. בנוסף, פקידי המנהל בולשים אחריך ועלולים להכניסך לרשימת "חשד לאיבוד זיקה למרחב התפר" – שם קוד לרשימת טרנספר המשמשת לשלילת תעודות תושב.

7. אין לעשות שימוש בהיתר שהוצא לצורך אחד למטרות צורך אחר. מי שקיבל היתר לעבודה חקלאית במרחב התפר איננו יכול להשתמש בו כדי להגיע לאירוע משפחתי; עליו להוציא "היתר צרכים אישיים" מיוחד. מי שקיבל היתר כ"עובד תשתית" אינו יכול להשתמש בו כדי לעסוק במסחר; וכן הלאה והלאה. יתירה מזאת, הצבא אינו מטפל ביותר מבקשה אחת של תושב פלסטיני בכל זמן נתון. כך יוצא שבמרחב התפר אין אפשרות אמיתית לקיים חיים אורגניים, רב-ממדיים, אלא לכל היותר לפרוש אותם לשרשרת של אירועים מנותקים בזמן.

* * *

"מנקודת המבט של המודל הקולוניאלי, האיחוד בין המנגנון הבטחוני לבין המנגנון האזרחי רצוי דווקא, שכן הוא מאפשר גמישות מינהלית וייצור חריגים על בסיסי יומיומי בשל מצבי החירום הבטחוניים, עד שגם השיקולים האזרחיים עוברים למתכונת של תגובה לחירום." (הביורוקרטיה של הכיבוש, עמ' 90).

* * *

8. הצבא אינו מוציא היתר חקלאי לבעלים משותפים על חלקות קרקע. הראשון יקבל היתר, השאר יסורבו. הדרך היחידה שלהם להיכנס לאדמתם היא לבקש היתר תעסוקה, כ"פועלים זמניים" שמועסקים על ידי הבעלים הראשון. לשם כך עליהם להציג חוזה העסקה. הפלסטינים נאלצים לחתום על חוזי העסקה עם הוריהם, ילדיהם ואחיהם.

9. מספר הפלסטינים המחזיק בהיתרים יורד בהדרגה, בעוד שמספר ההיתרים נותר ברמה אחידה. הסיבה היא שתוקפם של ההיתרים הולך ומתקצר; מ-2007 ועד 2010 ירד שיעור ההיתרים שניתנו לשנתיים מ-23% ל-7% מכלל ההיתרים.

מקור: "הארץ"

* * *

"המאפיין של הגמישות הניהולית במשטר ההיתרים היא שדווקא בזבוז המשאבים והחיכוך המינהלי התדיר הכרוך במתן היתרים לעבודה בישראל מביאים לשתי תוצאות רצויות למערכת הממשלתית: יצירת תלות של האוכלוסיה במערכת האדמניסטרטיבית כדי לכונן ולשמר מרחב של שליטה ופיקוח; ומניעת כניסתם של פלסטינים מהגדה לישראל." (הביורוקרטיה של הכיבוש, עמ' 88).

* * *

10. כתוצאה מתוקפם הקצר של ההיתרים, הקושי לחדשם בזמן, והעיכובים שנגרמים במחסומים הישראליים, האדמות החקלאיות במרחב התפר אינן מעובדות באופן סדיר. חממות פורקו, גידולים כמו עצי הדר ושקדים נזנחו, ונותרו בעיקר עצי זית, שההכנסה מהם נמוכה יותר. עקב הקשיים להגיע לחלקות ירד גם יבול עצי הזית ב-60% לעומת היבול מצידה המזרחי של הגדר. בקצרה, משטר ההיתרים הפך את מרחב התפר לאזור התרוששות כלכלית.

11. להלן מעגל חייו ומותו של "היתר": הגשת בקשה בלשכת התיאום והקישור הפלסטינית –> העברה למת"ק (מנהלת התיאום והקישור) הישראלי –> מתן היתר, דחייה פרוצדוראלית על הסף או סירוב –> במקרה של סירוב, הגשת ערר למת"ק הישראלי –> זימון לוועדת שימוע –> מתן היתר או סירוב –> במקרה של סירוב, עתירה לבג"ץ.

12. כל שלב בשרשרת מועד לפורענות. פעמים רבות מוגשת אותה הבקשה שוב ושוב, כי המת"ק הישראלי טוען ש"לא הועברה בקשה". זמן העיכוב בין לשכת התיאום והקישור הפלסטינית (הפועלת כמתווכת בלבד) לבין המת"ק הישראלי אינו ידוע. לתושב הפלסטיני אין כל דרך לדעת איפה עומד הטיפול בבקשתו, האם היא בכלל הגיעה ליעדה או לא, האם חסרים מסמכים וכו'. לא פעם הבקשה מסורבת מבלי שנמסרת הודעה למבקש. העיכוב הזה גורלי, שכן מי שאינו מגיש ערר בתקופה קצובה לאחר הסירוב חייב להמתין עוד חצי שנה עד להגשת ערר מחודש. גם הגשת הערר כרוכה בסיכון: הצבא אינו מנפיק אישור כתוב שהערר הוגש ובכך מקשה על המערער להוכיח שאכן הוגש ערר. גם אם תזומן לוועדת שימוע בעקבות הערר, אין שום ערובה שהזימון יגיע בזמן; פלסטינים רבים לא הגיעו לשימוע פשוט כי לא קיבלו הודעה. כמובן שמי שלא מגיע לשימוע, כמוהו כמי שלא הגיש ערר: הסירוב מוארך אוטומטית לחצי שנה.

* * *

בטירה פועל הטלפון היטב, אין ספק; אומרים שמטלפנים שם בלי הרף, והדבר מזרז, כמובן, את העבודה. טילפון בלתי פוסק זה נשמע כאן בטלפונים המקומיים כקול איוושה וזימרה, ודאי גם אתה שמעת. והנה איוושה וזימרה זו היא הדבר היחידי הנכון והמהימן שמוסרים לנו הטלפונים המקומיים, כל השאר שקר וכזב. אין קיים קשר טלפוני מסוים עם הטירה, אין מרכזיה שתעביר את שיחותינו; שעה שמטלפנים מכאן לטירה, מצלצלים שם כל הטלפונים במחלקות התחתונות, או יותר נכון, היו מצלצלים, אילולא היו מנגנוני הצלצול – וזאת אני יודע בוודאות – מנותקים שם כמעט כולם. אלא שמדי פעם מרגיש איזה פקיד מיוגע בצורך להתבדר קצת, בייחוד בשעות הערב או הלילה, והוא מחבר את המנגנון; ואז מתקבלת כאן תשובה, אך תשובה שאינה אלא הלצה. ומה הפלא? על דעת מי יעלה שמותר לו לצלצל באיזה עניין של מה בכך, המטריד אותו אישית, בתוך כל העבודה החשובה, המתנהלת שם בלי הרף בדהרה מטורפת?" (הטירה, פרנץ קפקא, תירגם שמעון זנדבנק, הוצאת שוקן, 1972, עמ' 72).

* * *

13. כ-30% מבקשות ההיתרים אינן מאושרות. או שהצבא מכחיש שהבקשה הועברה, או שהמבקש, לטענת הצבא, לא "הוכיח צורך" להיכנס או לשהות במרחב התפר, או שקיים מידע בטחוני נגד המבקש. בכל המקרים – הסירוב אינו מנומק ואפילו אינו נמסר בכתב.

14. הצבא דורש ממבקשי ההיתרים להציג לו מסמכים שברובם נמצאים ממילא במאגרי הנתונים שלו (בעלות על קרקעות, תשלומי אגרות, וכו'). לעתים קרובות המסמך שנדרש נמצא במשרדי המנהל האזרחי. התושב הפלסטיני נאלץ להגיע למשרדים (תהליך שמגבלות התנועה – אותן מגבלות עצמן שההיתר המיוחל אמור להבקיע – מכבידות עליו מאד), לצלם את המסמך המבוקש, לקחת אותו אל לשכת התיאום והקישור הפלסטינית, רק כדי שזו תחזיר אותו למנהל האזרחי.

15. להלכה, אין צורך בכל המסמכים כדי לחדש היתר שכבר ניתן בעבר. בפועל, בקשה שמגיעה לידי הצבא לאחר שפג תוקפו של ההיתר הקודם מוגדרת "בקשה חדשה" ויש לצרף אליה את כל המסמכים.

16. דא עקא, במשך תקופה ארוכה סירב המת"ק הישראלי לקבל בקשות להיתרים לפני שפג תוקפו של ההיתר הקיים. כך נוצרו תקופות ביניים ממושכות בין היתר אחד למשנהו, שבמהלכן נמנעת כניסה למרחב התפר (שדות הוזנחו, אירועים משפחתיים נדחו). לפני שנתיים הסכים הצבא לקבל בקשות לחידוש היתרים שלושה שבועות לפני שפג תוקפם – פרק זמן קצר להחריד במונחי הביורקרטיה של המנהל, שאינו מאפשר רציפות בין היתר אחד למשנהו.

17. בעקבות עתירה לבג"ץ באפריל 2011, הצבא עידכן את הוראותיו וקבע שבקשות להיתר של מי שאינו מתגורר במרחב התפר יוכרעו בתוך 14 יום. בדיקה של 195 הבקשות שהוגשו במחצית הראשונה של 2012 העלתה שהצבא עמד בלוח הזמנים שהוא קבע לעצמו רק ב-7% מהן.

* * *

"וכאן אני מגיע לתכונה המיוחדת למנגנון הרשות שלנו. עם דייקנותו הוא מצטיין גם ברגישות קיצונית. לאחר שכבר שקלו באיזה עניין ימים רבים מאד ועדיין לא נסתיימו הדיונים, יש ובאיזה מקום שאין לחזותו מראש וגם אין לגלותו בדיעבד, מבריק פתאום כברק איזה הסדר, המביא את הפרשה לסיומה בדרך נאותה על-פי-רוב, אך שרירותית. למה הדבר דומה, כאילו מנגנון הרשות אינו יכול עוד לעמוד במתח, בהתגרות שמתגרה בו אותו עניין, הפעוט אולי כשלעצמו, במשך שנים רבות, והוא מגיע לכלל החלטה מעצמו, בלי עזרת הפקידים. למעשה, לא התחולל שום נס, כמובן, ואין ספק שפקיד פלוני העלה את ההסדר על הכתב, או הגיע לכלל החלטה שלא בכתב, אך מכל מקום אין לקבוע – לפחות מאצלנו, מכאן, ואפילו מן הלשכה הראשית – מיהו הפקיד שהכריע ומאילו טעמים הכריע כדרך שהכריע. רק משרדי הפיקוח בודקים וקובעים את הדבר כעבור ימים רבים; אך לנו לא יוודע הדבר לעולם, ובאותו שלב גם לא יהיה איש מעוניין בכך. כאמור, החלטות אלה הן נאותות על-פי-רוב, מה שמפריע כאן הוא רק זה, שמטבע הדברים שומעים על ההחלטות האלה באיחור, ובינתיים מוסיפים לדון בלהט בעניינים שכבר הוכרע בהם מזמן." (הטירה, עמ' 68).

* * *

18. כל הליכי בקשת ההיתר, הערר והשימוע נפרשים בחוברת בת 60 עמודים, "קבוצת פקודות קבע מרחב התפר" (קפ"ק). אף שהקפ"ק נועד לשימוש האוכלוסיה הפלסטינית, הוא כתוב בעברית ולא בערבית, ומנוסח בשפה משפטית לא נהירה.

19. במת"ק יושבים לא רק פקידי המנהל אלא גם אנשי שב"כ. פלסטינים המגיעים להגיע ערר מוצאים עצמם מופנים אל איש שב"כ שמפעיל עליהם לחץ להפוך למשת"פים. מי שמסרב יכול לצפות לכך שיקבל היתר רק אחרי חודשים ארוכים, אם בכלל. הדילמה הזאת מרחיקה פלסטינים רבים מעצם הניסיון לערער על החלטת סירוב: בשנים 2007-2010 זומנו פחות מ-3% ממסורבי ההיתרים לוועדות השימוע של הערר.

20. הגשת בקשה, סורבת, הגשת ערר, זומנת לוועדת שימוע – מה אז? לפעמים הוועדה מחליטה לקיים סיור שטח בקרקע לפני קבלת ההחלטה. עד שהסיור יתקיים יכולה לעבור חצי שנה – עוד חצי שנה של עיכוב במתן ההיתר. הקפ"ק קובע שבתקופה זו יש לספק למבקש היתר "זמני" (כאילו יש היתר מסוג אחר) לשלושה חודשים. בפועל, היתרים זמניים כאלה ניתנים לעתים רחוקות. גם כשהם ניתנים, הם כל כך זמניים שיש לחדשם בתכיפות. אם כך – בזמן ההמתנה להיתר ה"לא-זמני" (שממילא אורכו לא יעלה על 6 חודשים ברוב המכריע של המקרים) יש להתעסק בהוצאת היתרים קצרי-מועד ולחדשם שוב ושוב.

* * *

"כאשר לא ניתן לאתר את הריבון אין גם אפשרות לערער על הכרעותיו, להכיר את דפוסי החלטותיו ולהיערך על פיהן או להביא לשינוין. עם זאת, כיוון שמדובר במצב חירום תמידי, הכוח הריבוני נמצא כמעט בכל הכרעה אף שכאמור לא ניתן להצביע עליו כאחראי לאותה הכרעה. מבחינת המנגנון השלטוני השליטה הפרסונלית עדיפה על מדיניות ברורה, שכן אפשר לשנותה בכל עת ללא צורך במערכת חוקית מסודרת של קבלת החלטות, על כל הסרבול הכרוך בה." (הביורוקרטיה של הכיבוש, עמ' 111).

* * *

21. תושבי מרחב התפר הפכו לפסולי חיתון מטעמים ביורוקרטיים. מי שמתחתן איתם אינו יכול להשיג היתר שהיה קבוע (רק מתי מעט מקבלים היתר "תושב קבע" שגם הוא, כזכור, תקף רק לשנתיים). תושב מרחב התפר שיעבור להתגורר עם בן/בת זוגו מחוצה לו – "יאבד זיקה", כהגדרת הצבא, למרחב התפר, ובכך גם יאבד את היתר השהיה שלו שם.

22. הלוּפ: בני זוג מאזור ג'נין נישאו בתחילת נובמבר 2009. המרחק בין בתיהם היה פחות מקילומטר, אך חצצה ביניהם חומת ההפרדה. הגבר הגיש בקשה לקבלת "תעודת תושב קבע חדש במרחב התפר". הבקשה סורבה בנימוק – "המבקש איננו תושב קבע".

23. בפברואר 2004, בתשובה שמסרה פרקליטות המדינה לבג"ץ, הוכרז כי לחקלאים פלסטיניים תותר כניסה חופשית למרחב התפר "במעברים הפתוחים 24 שעות ביממה, 7 ימים בשבוע". זאת היתה הבטחה ריקה. עשרות שערים מוצבים על גבול מרחב התפר; רק שניים מהם פתוחים ברציפות. לא במקרה, אלה השניים היחידים שמשרתים גם מתנחלים.

24. כל היתר, מכל סוג שהוא, שהושג אחרי עמל רב או מועט – ניתן להחרמה מיידית. קצין צה"ל שניצב במחסום ומחליט שבעל ההיתר חרג מן התנאים שנקבעו בהיתר, רשאי להחרימו במקום. על ההחרמה אין כל ביקורת שיפוטית; לעתים קרובות, בעל ההיתר המוחרם אינו מקבל מסמך שמעיד על ההחרמה, ואפשרות הגשת הערר אינה מוצגת בפניו.

25. מרחב התפר נסגר לתנועת פלסטינים בשנת 2002, אז הונהג בו משטר ההיתרים. באפריל 2011 דחה בית המשפט העליון את העתירות העקרוניות נגדו וקבע כי מדובר ב"מצב חולף תלוי מציאות זמנית קשה". כבר עשר שנים שהמצב אינו חולף, אף כי המציאות הקשה נעוצה בו-עצמו.

* * *

כמה אמיתות יסוד

בניגוד למיתוס הרווח, משטר ההיתרים בכלל שטחי הגדה המערבית לא הונהג בתגובה על גל פיגועי הטרור הפלסטיני, שהחל ב-1994, אלא שלוש שנים קודם לכן, בינואר 1991. מגבלות התנועה החמורות, שיצרו הפרדה דה-פקטו בין אוכלוסיות פלסטינות, הכינו את הקרקע להסכמי אוסלו, שהגיון ההפרדה עמד בבסיסם. בדיקה שנערכה ב-2011 חשפה כי המנהל האזרחי מוציא 101 סוגים שונים של היתרי כניסה לישראל.

"מרחב התפר" הוא מפלצת ביורוקרטית שהיתה בלתי חוקית ובלתי מוסרית מיומה הראשון. הוא תולדה של תאוות הסיפוח הישראלית וההחלטה להציב את חומת ההפרדה ממזרח לקו הירוק. כך קבע בית הדין הבינלאומי לצדק בהאג, בפסיקתו ב-9 ליולי 2004, סעיפים 141 ו-163:

"אין חולק שישראל חייבת להתמודד עם פעולות רבות של אלימות קטלנית ובלתי מובחנת כלפי האוכלוסיה האזרחית שלה. יש לה הזכות, ולמעשה החובה, להגיב כדי להגן על חיי אזרחיה. יחד עם זאת, האמצעים שננקטים חייבים להישאר במסגרת החוק הבינלאומי שבתוקף… על ישראל להפסיק מיידית את עבודות הבנייה של החומה המוקמת על טריטוריה פלסטינית כבושה, כולל במזרח ירושלים ומסביב לה, ולפרק את החומה שכבר נמצאת שם."

המטרה הסופית של משטר ההיתרים במרחב התפר, בדומה למגבלות התנועה והבנייה בבקעת הירדן, היא דילול הדרגתי של האוכלוסיה הפלסטינית הילידית ופינוי אדמותיה לטובת ההתנחלויות הישראליות. השיטה: שלילת תושבות קבע (טרנספר כפוי), מניעת פיתוח חקלאי וכלכלי, ריסוק המבנה הקהילתי וקשרי משפחה, והפיכת היומיום לסיוט ביורקרטי שלבסוף ימאיס את החיים על תושבי האזור ואלה ינטשו אותו – טרנספר מרצון שישלים את הטרנספר הכפוי.

* * *

"לפיכך, יום אחד, כשלא הקפיד לפקוח עין, יש שהיה הולך שולל – אף שהרשות האירה לו פנים ואף שמילא בקפדנות את החובות הרשמיות הקלות עד גוזמא – אחרי אותות החסד שנטתה לו למראית-עין וחי את שאר חייו בחוסר זהירות עד כדי כך, שהיה מתמוטט כאן ונופל, והרשות, עדיין ברוך ובחביבות ועל כורחה כביכול, אך בשם איזו תקנה ציבורית לא ידועה לו, היתה נאלצת לבוא ולסלקו מן הדרך" (הטירה, עמ' 58).